《工业项目建设用地控制指标（试行）》终于在国务院决定发布后顺势出台，这个由国土资源部以通知形式印发的指标体系，显然将成为工业用地集约利用的一个新航标。

　　  提高“门槛” 集约用地

　　  部土地利用司有关负责人说，由这个司组织部土地整理中心、北京大学等单位编制的这套指标，主要是为了解决当前在工业项目用地上普遍存在的粗放利用、闲置浪费问题，进一步推进土地集约利用。同时，通过规定工业项目用地的投资强度，将进一步遏制各地在招商引资上竞相压低地价、盲目出让土地的行为。

　　  通过控制指标来提高工业用地集约利用水平，这个思路早在十几年前就形成了。１９８８年，原国家土地管理局就会同建设部组织有关行业部门开始编制分行业的《工程项目建设用地指标》，到目前已经陆续发布了涉及纺织、机械、钢铁、建材等２２个行业２６项工程项目的建设用地指标，成为建设单位进行项目初步设计、土地管理部门审核建设项目用地规模的重要依据。但是，由于《工程项目建设用地指标》主要是针对单独选址的大型工程建设项目按照其生产工艺流程或单位生产能力需要配备的用地规模来编制的，一方面没有涵盖大量门类繁多的中小型工业企业，另一方面缺少对项目用地的经济评价，难以适应当前工业建设项目用地管理的实际需要。

　　  这位负责人指出，随着我国土地使用制度改革的不断深化，市场机制在土地资源配置中的基础作用不断增强。但是，工业建设项目用地的供应，主要还是协议方式，工业用地价格的市场形成机制尚未有效建立，对工业用地的粗放利用问题仍然缺乏有效的控制手段。尤其是在工业园区内，大量企业存在着用地宽打宽用、用地空间组织形式落后、用地结构失调、投资强度过低、重复建设和土地闲置现象严重等诸多问题。

　　  控制指标的编制工作得到了中央领导的高度重视。今年年初，曾培炎副总理在听取国土资源部关于土地市场秩序治理整顿工作的汇报时强调指出：“要根据不同地区经济发展水平、产业发展趋势和国家政策导向，研究制定开发区单位用地投资强度、建筑密度、容积率等强制性指标，作为开发区招商引资的‘门槛’，促进集约用地。”

　　  ２００４年，国土资源部将该项工作列为国土资源工作要点，提出要“建立建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，推行单位面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标控制制度”。

　　  四项原则 切实可行

　　  土地利用司有关负责人说，《指标》编制的总体思路是，紧密围绕中央关于严格土地管理的要求，从“保护资源、保障发展”出发，在深入调查工业建设项目用地现状的基础上，针对当前工业建设项目用地存在的主要问题，结合各地已有实践基础，以制定投资强度、容积率、建筑系数等强制性指标为重点，编制完成全国性控制指标，切实加强在土地供应环节对工业建设项目用地的管理和宏观调控。

　　  他说，《指标》编制的原则之一是因地制宜，在体现集约用地管理方向的同时，充分考虑不同地区、不同行业工业建设项目用地的实际情况，在制定投资强度、容积率等具体控制指标时针对不同地区、不同行业分类控制，不搞“一刀切”。

　　  同时，《指标》还着眼于简便易用。在满足科学性要求的前提下，尽量简单明了，便于使用。《指标》作为全国统一要求，在行业分类以及地区划分上“宜粗不宜细”，给各地进一步细化指标留有余地；而对于具有普遍性的控制措施，则尽量提出明确的要求和量化指标，以利于执行。

　　  严宽适度是《指标》编制的另一个重要原则。《指标》对经济发达、用地紧张的地区，严格按照实行严而又严的资源管理制度的要求，从严控制；对于欠发达地区的用地调控，在总体上体现用地集约性和技术先进性的基础上留有弹性。

　　  这位负责人认为，《指标》具有普遍的实用性。《指标》编制既结合地方实施的经验，又综合考虑了土地宏观调控的总体目标和要求。在编制过程中广泛听取相关部门和基层的意见，充分发挥专家和研究机构的作用，从而形成适应全国性管理要求的方案。

　　  依据合理 内容明了

　　  据介绍，《指标》编制过程中严格贯彻了国务院领导和部领导的指示精神，具体技术依据主要包括以下四个方面。

　　  一是浙江、江苏编制实施的工业项目用地控制指标和近万个项目用地信息，同时通过多种渠道收集了涉及２０余个省（自治区）１００余个市县的典型项目用地信息数据；二是以《国民经济行业分类注释》（ＧＢ／Ｔ ４７５４—２００２）为依据进行投资强度和容积率的分行业控制；三是以财综２００４４９号文件（财政部国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知）中的市县土地分等结果为基础，将１５等归并为７类市县，作为投资强度分地区控制的依据；四是相关行业用地规范、技术指标和各地、开发区制定的用地要求和供地政策等。

　　  专家解释说，《指标》主要由控制指标、集约用地要求和指标应用说明等内容构成。控制指标包括投资强度和用地效率（包括容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例）两类四项指标，每项指标都明确了控制“门槛”。其中，投资强度按照不同地区、不同行业分别制定了相应的指标；容积率分行业制定了相应的指标；建筑系数规定不得低于３０％（工艺流程或生产安全上有特殊要求的例外）；行政办公及生活服务设施用地所占比例不得超过７％。

　　  值得注意的是，《指标》明确叫停“花园式工厂”，规定工业项目建设要严格控制厂区绿化率，在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内不得建造“花园式工厂”，这意味着此类曾经一度流行的隐形圈地方式将被终结。

　　  《指标》还对工业用地中另外一种浪费土地的行为说“不”——对适合多层标准厂房生产的工业项目，《指标》规定原则上不单独供地，而是进入多层标准厂房。

　　  结构清晰 便于操作

　　  这位负责人指出，与现行《工程项目建设用地指标》相比，《指标》在编制思路和作用方面有显著区别。《指标》不是单纯通过技术经济分析得出项目用地的“定额”指标，而是通过在用地指标体系中引入经济评价，给出不同地区各类项目在投资强度、土地利用空间效率等方面所要达到的“门槛”要求。《指标》的出台，不是意味《工程项目建设用地指标汇编》废止，而是两者通过相互补充，共同在工业建设项目供地中发挥作用。

　　  工业企业门类繁多，用地情况差异显著，如何实现指标体系的分行业控制是《指标》制定过程中一个首要的技术难题。作为现行的工业企业分类依据，《国民经济行业分类注释》虽然考虑了企业经济特点，却不能完全反映不同企业的用地特点，从而导致即使相同行业小类内，不同产品、不同工艺之间用地情况的差异也相当明显。虽然《指标》使用的行业分类标准并不完全合适，但它却是目前唯一相对合理可用的依据。同时，鉴于我国地区发展不平衡的现实，试图穷尽所有用地差异不具备可行性，较为可行的方式是“宜粗不宜细”，以分行业大类为出发点，按照限额控制的做法，确定相应的工业建设项目用地控制指标。

　　  对于不同行业之间在投资强度和容积率方面的差异，《指标》采用以行业专家评价和平衡为主，以调查数据调整验证为辅的方式，主要沿用浙江省有关方案的比例关系，浙江省相关成果是在大量数据调查和广泛征求相关行业专家意见的基础上形成的，而浙江省有关方案现正在实施中，还没有哪个行业提出异议。

　　  《指标》将不同市县分成七个类别，即以财综２００４４９号文件中的市县土地分等结果为基础，将１５等归并为７类市县，其中：一至四等城市并为第一类，五、六等，七、八等，九、十等，十一、十二等，十三、十四等市县并为第二至第六类，第十五等单独列为第七类。其主要理由为：一是工业项目投资构成中包含地价因素，其区域差异在相当大的程度上与地价水平的区域差异有关联，而新增建设用地有偿使用费征收标准的等别差异可以从一定程度反映地区间的地价差异；二是相对于其他方式的地域类型划分而言，财综２００４４９号文件的土地分等结果是经地方不断反馈、反复平衡后确定的，得到中央、地方的共同认可；三是按土地等别对投资强度进行分类，充分考虑了地区间社会经济水平的差异，而且结构清晰，便于实际操作。

　　  这位负责人还就第七类地区的指标控制作出了专门解释，由于这些地区经济欠发达、土地收益较低，引进项目的需求较为迫切，也缺乏明确的行业指向性，因此，第七类地区的指标值确定不再进行分行业控制，而是根据采用最低标准的谨慎原则，来确定不分行业的统一“门槛”值。在考虑地价、厂房和设备投资三项因素的基础上，经过综合计算，第七类地区的工业建设项目投资强度“门槛”值确定为３８０万元／公顷。

　　  他还强调说，《指标》没有区分各级开发区以及其他工业用地区域，以避免不同政策尺度差异导致竞争环境的不公平，从而促进工业用地向开发区集中。